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司法改革背景下检察委员会委员结构合理化研究

 日期:2019-11-22 浏览量:  加入收藏

                   柳荣媚 [①]

 

【内容摘要】检察委员会是检察机关内部的业务决策机构,其组成人员的专业化素质和决策水平直接影响其议事议案的质量和效率。在目前司法改革的大背景和检察官“办案终身责任制”的工作机制下,检察委员会委员结构不合理主要表现为“行政化、待遇化”、“终身化、固定化”、“外行多、专家少”三方面问题。应当遵循合法性、专业性和合理性原则改革检察委员会委员的结构,通过明确规定检察委员会委员的任职条件、建立委员选拨和任免、考核和责任追究制度,充分发挥检察委员会专职委员作用,创新委员培训学习制度等途径,优化检察委员会委员结构,更趋科学化、合理化,使检察委员会的决策更加专业化、规范化。

【关键词】司法改革 检察委员会委员 任职条件 选拔   

 

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化司法体制改革作了全面部署,其中特别要求法院、检察院工作人员分类管理,建立法官、检察官员额制,探索建立突出法官、检察官主体地位的办案责任制,明确法官、检察官办案的权力和责任,对所办案件终身负责,严格错案责任追究,司法改革的关键在于去行政化。检察委员会作为检察机关讨论和决定重大案件和检察工作中其他重大问题的业务决策机构,司法体制改革背景下也必然对其有相应的强化司法属性的变革要求,而首当其冲需要解决的就是检察委员会委员的结构合理化的问题,因为检察委员会委员的专业化素质和决策水平直接影响着检察委员会议事议案的质量和效率。然而,目前检察委员会委员在结构方面存在三种错误的倾向,严重阻碍了检察委员会职能的进一步有效发挥。只有按照司法改革的要求和规律,对检察委员会委员的选拔、任用、考核等进行改革,才能使检察委员会的委员结构更趋科学化、合理化,促进检察委员会的专业化,保证检察委员会所作决策的科学性和有效性。

一、目前检察委员会的委员结构方面存在的与司法改革规律相违背的三种错误倾向及弊端分析

(一)“行政化、待遇化”的倾向

1980年通过、2008年修改的《人民检察院检察委员会组织条例》第二条明确规定“各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成。检察委员会委员应当具备检察官资格。”检察长和副检察长是当然的检察委员会委员,部门中层领导一般也是检察委员会的委员,甚至还有不少的基层院认为党组成员、研究室主任当然是检察委员会委员,不担任行政领导职务或者担任副职领导职务的检察官进入检察委员会简直是凤毛麟角。由此可见,在实践中,委员的选任是与行政级别、行政职务挂钩,把检察委员会委员视为一种政治待遇,“行政化”、“待遇化”的色彩非常浓厚。在选任委员时,不是按照检察工作的实际需要和办案专业化要求来选配检察委员会委员,更多地考虑行政职务、政治待遇和工作资历,忽视审查检察业务素质和议事能力。

如果检察委员会委员在结构上这种行政化、职务化的倾向不能根本扭转,一方面,容易造成一些富有检察工作经验、议事决策能力强的非领导职务的优秀、一线检察官不能进入检察委员会,一些根本没有从事检察业务工作而是从事检察院里行政或后勤保障工作如统计报表、宣传信息、业务考核等工作,但担任中层正职领导的人员反而进入检察委员会;另一方面,检察委员会中,院领导占了绝大多数,在检察委员会开会讨论决策、发表意见或表决时,容易出现意见过分集中的现象,集体决策只是走了个形式,最终仍是行政领导来进行业务把关,检察委员会变成了党组扩大会;另外,各部门负责人担任检察委员会委员也极容易造成该委员在检察委员会讨论决策时成为该部门利益的代言人,最高人民检察院的多个业务部门曾经就在一个时期内向自己的下级业务部门下发文件,要求下级业务部门负责人在检察委员会内拥有自己的话语权,如研究室的要求研究室主任进入检察委员会担任委员,公诉厅则要求公诉科的科长进入检察委员会担任委员,诸如此类。

(二)“终身化、固定化”的倾向

目前,由于针对检察委员会委员考核和责任追究机制的缺失,检察委员会的委员一经任命后,除非是退休、调离或被处分撤职,其委员的身份保持不变,检察委员会的委员终身化、固定化。这种体制“能上不能下”、“能进不能出”,导致检察委员会中年龄偏大、知识老化或个别较低素质的委员不能被免职,而较高素质的检察官则不能及时补充进入检察委员会,同时也导致检察委员会的委员没有压力,学习意识、责任意识不强,容易一劳永逸、得过且过,怠于去提高自身素质去适应日益专业化的工作要求,从而影响检察委员会发挥应有的作用。

(三)“外行多、专家少”的倾向

检察委员会委员成为一种政治待遇,其与法律知识、检察业务专业技能没有多大关系,只要具备检察长、副检察长、业务部门负责人的职务,就可以取得委员的身份,但其法学理论水平不高,或者只熟悉自己分管领域或一个方面的法律规定和业务知识,在讨论某个具体案件的时候,除了少数委员因为该案件与自己日常处理的业务相关而相对熟悉或精通外,其他委员可能都是外行的。

另外,并不是所有在检察院工作的人都在直接从事检察工作的,按照全国人大常委会法制工作委员会的有关批复文件显示,检察员属于直接从事检察工作的人员,而从事日常行政、人事档案管理、后勤保障工作的人员并不属于直接从事检察工作的人员,但在很多基层检察院,还没有严格区分行政人员和检察人员的界限,导致一些担任领导职务但又不直接从事检察工作的人员进入检察委员会。

我国检察官法第十三条将初任检察官与检察长的任职区分,前者必须通过国家统一司法考试,但正、副检察长不通过就可任命。实践中,检察长由人大选举产生,非常强调政治素质过硬,其次才是专业素养,从工作内容说,检察长主要精力用于协调本单位内部、本单位与其他单位的关系以及一些行政管理工作,法律专业问题则由分管副检察长来把关[②]值得注意的是,在目前中国特有的司法环境下,某些检察院的检察长、副检察长或其他中层领导并非来自司法系统,而是从党政机关调任,并不具有长期的检察业务实践经验,甚至没有任何司法从业经历,在进行检察决策尤其是讨论涉及法律专业问题的具体重大案件时,这些“外行”的委员对议事决策事项的认识能力、决定能力往往不如具体案件承办人或业务部门的检察官。

这些“外行”委员的存在,既无法适应司法实践的需要,更无法保证检察委员会议事议案的质量。

二、优化检察委员会委员的结构应遵循的原则

正因为目前检察委员会委员结构存在诸多不符合司法改革要求的弊端,对检察委员会委员的结构调整和改革势在必行,在具体优化检察委员会委员结构的改革工作中,应注意遵循合法性、专业性和合理性原则。

(一)      合法性原则

检察委员会是依据《中华人民共和国人民检察院组织法》设立的,最高人民检察院不断颁布司法文件对检察委员会制度的健全和完善作出明确规定,如1998年对1995年通过的《最高人民检察院检察委员会议事规则》进行修改,1999年制定了《关于改进和加强检察委员会工作的通知》,2008年修订的《人民检察院检察委员会组织条例》对检察委员会委员组成名额、职责、议事原则等方面作了明确规定等等,检察委员会的地位和作用得到了我国法律的确认和保障。另外,按照目前司法改革对检察院的工作人员进行分三类管理的要求,能进入检察委员会担任委员的,当然首要条件就是他必须是一名检察官[③]因此,在具体优化检察委员会委员结构的改革工作中必然要依法进行,要遵循合法性原则,即要求符合宪法和法律的基本要求,不能和现行的法律冲突,要在现行的法律框架内进行改革。

(二)专业性原则

检察委员会具有很强的司法专业性,这是检察委员会区别于党的组织机构和其他行政管理机构的最主要特点,检察委员会所具有的司法专业性更确切地说是检察专业性,这种检察专业性表现在,一方面检察委员会的组成人员为各级检察院内符合《人民检察院检察委员会组织条例》所规定条件的检察专业人员;另一方面检察委员会讨论决策的是检察机关在履行法律监督职责中遇到的重大案件和重大问题,如在具体案件上行使检察权,决定是否逮捕、起诉、抗诉等,还有对关系到检察工作全局性的问题进行研究和议决。专业性原则是检察委员会合法决策的前提和基础,只有坚持专业性原则,才能保证检察委员会委员结构更加合理化、科学化,最终才能保证检察委员会所作决策的科学性和有效性。

(三)合理性原则

   合理性原则也就是对正当性的考量,即对检察委员会委员结构进行优化的改革必须符合司法改革的发展趋势,符合法治社会的基本要求,要顺应当前司法环境的必然趋势,检察委员会委员结构进行优化的改革应当是高效的、有针对性的、有实际可行性的改革[④]

三、检察委员会委员结构合理化的建议

要破除目前检察委员会委员结构上存在的三种错误倾向和弊端,就必须着手对检察委员会委员的任职条件、选拨、考核和任免等进行改革,采取措施,疏通进出口,打破检察委员会委员的终身制,进一步优化人员结构,提高整体素质。

(一)建立委员资格准入制度,明确检察委员会委员的任职资格

检察委员会委员作为检察机关最高议事决策机构的组织者和参与者,委员理所当然应当具有比普通检察官更高的专业知识、更丰富的实践经验和更强的议事决策能力,因此在立法上明确规定检察委员会委员的任职条件时,应更多地从专业性、广泛性和权威性来考虑,改变行政化、待遇化的倾向, 尽可能将检察院内部的行家里手、业务精英选拔进检察委员会,尽可能将一些高素质非领导职务的检察官和业务部门的优秀副职领导吸纳进检察委员会。

规定检察委员会委员的任职条件,除了规定“政治思想条件、年龄、学历、法律职务及从事检察工作时间”等硬性条件外,还要尤其细化规定要具备专业的法学教育背景和检察实务工作经验,同时还要侧重考量日常工作的一些量化指标,如案件办理的数量和质量、议事及对重大案件类型案件的分析论证能力等等。

为突出检察委员会的业务色彩,建议针对议案的司法职能增设“专业委员会”,选拨各部门尖子为检察委员会“专业委员”,在重大案件的讨论决议中,根据案件类型,让全部或部分专业委员参加[⑤]。上海市检察院从2009年起就开始选拨全市检察业务拔尖人才进入检察委员会,成立金融犯罪、知识产权犯罪等7个专业研究小组,2014年7月实行司法改革试点工作以来,更是对专业研究小组进行合并和调整,检察委员会委员和专职委员还分别担任了各专业研究小组负责人,为检察委员会提供参谋咨询作用明显[⑥]

(二)明确检察委员会委员的选拨、任免程序,引进竞争机制

目前,检察委员会委员主要由检察长提名而通过组织部门考察后,由人大常委会予以任命。这种选拔方法无法体现科学、民主,与“唯才是举、唯才是用、选贤任能”的选拨原则和“公开、公平、公正”的竞争机制相违背,其弊端不言而喻是无法调动广大检察人员的积极性。

应当明确检察委员会的选任机制,引进竞争机制,从具备检察委员会委员任职条件的人员中经过民主集中程序、公开竞争产生检察委员会委员侯选人员,然后在此基础上,再由检察长报请同级人大常委会审查、任命。如江苏省南通市通州区检察院早就在2010年4月创新检委会委员选任机制,通过自愿报名、竞争演讲、民主测评、组织考察、任前公示、提请任命等程序,从7名具备检委会委员任职条件的人员中公开选拔了2名经验丰富、业务精通、年富力强的优秀检察官提请区人大常委会审查、任命为该院检委会委员 [⑦]

另外,明确规定委员的任期和法定免职条件。检察委员会委员的任期可与检察长的任期保持一致,随检察长的换届而换,即其任期由本届检察长任职后成立检察委员会开始至下一届检察长任职后成立新一届检察委员会为止,五年为一届。对于出现检察委员会委员不能正确履行职责或因失职、渎职而办错案、连续脱岗(患病或转岗、调动等)达半年以上,应及时报请同级人大免除其委员职务,并迅速增补委员,以此打破检察委员会委员“终身化、固定化”的倾向,建立起检察委员会能进能出的管理机制,使检察委员会真正成为充满生机和活力、能担负起研究检察重要工作和解决复杂检察业务问题的权威法律机构。

(三)建立检察委员会委员的考核和责任追究制度,增强委员的责任意识

应当建立一个考核制度,以年度为单位定期考核检察委员会委员履行委员职责的情况,将考核结果作为奖优罚劣的依据,考核不合格的委员应立即予以更换,在具体制度的设置上,注意以下两点:一是委员定期述职,接受监督评议,即检察委员会委员应每一年度向检察委员会和全院干警就其工作情况进行述职,供检察委员会集体审定,接受领导和群众的监督和评议;二是考核小组定期考核评定委员的议案质量,即检察委员会办事机构会同纪检监察部门组成考核小组,每一年度对每个检察委员会委员该年度的议事议案的次数及水平、正确引用法律条款、正确的定性意见和非正确意见及附合性意见的比例进行统计分析,对其评议议案的质量予以综合评定。

另外,按照司法改革中所强调的检察官办案责任终身制的要求,必须建立和完善检察委员会委员的对错案责任追究机制,明确委员执法过错责任的认定、责任划分与追究程序,加大检察委员会的记录效力,将集体责任分解兑现到个人,明确责任链条,对案件承办人、部门负责人、各位委员的发言进行详细记录并签字,在发生错案时候,按照会议记录追究委员的个人责任。

(四)健全和完善检察委员会专职委员制度,充分发挥专职委员的作用

检察委员会专职委员制度是对我国检察委员会制度的改革和发展,该制度的设立对于加强检察委员会的建设、改善检察委员会委员的结构、提高检察委员会议事质量和效率具有重要意义。建议由最高人民检察院对于检察委员会的选任条件、工作职责、工作程序、政治待遇等问题作出明确规定,从具有良好政治素质、法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的优秀检察官中选拔专职委员,完善专职委员的履职制度,让专职委员充分发挥好参谋辅助、管理协调、监督检查、总结指导、组织委员培训的作用。

(五)创新检察委员会委员培训学习等相关制度,提高委员的专业化水平

通过创新委员培训学习制度,提高委员专业水平和议事能力,一方面,利用每月一次的例会,结合司法形势特点、工作重点和办案难点,采取文件学习、专家授课、集体研讨等方式,定期组织委员加强政策、法律和检察工作相关知识的学习,让学习制度化、常态化,及时学习新颁布的法律法规、司法解释、法学理论前沿问题以及最新司法动态,加强对重大检察业务问题和重大案件的讨论和研究,形成研究业务的良好风气和氛围;另一方面,落实检察委员会委员参与办案的工作要求,按照《最高人民检察院关于各级人民检察长、副检察长直接办理案件的意见》的规定以及上海、深圳两地检察机关所公布司法改革的相关方案来看,检察委员会委员尤其是检察长在职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉、诉讼监督和控告申诉检察等环节,有选择地直接办理一定数量的案件,有利于检察委员会示范指导工作,也有利于检察委员会委员重视对自身业务素质的历练和积累,从而确保检察委员会决策水平不断适应司法实践的需要。